Большое интервью с Кудриным: о ВВП, бедности и реформах без революций

Рост российской экономики и прогнозы  — весьма "острая" тема. О том, что именно делают власти в сфере планирования бюджета, как идёт борьба с бедностью и что будет чиновникам, "не уложившимся" в госпрограммы, "Известиям" рассказал председатель Счётной палаты Алексей Кудрин.

"Мягкий" подход: осилит ли его бюджет?

Как известно, в правительстве как раз заканчивают работу по сразу двум важным документам:

• Единому плану развития;
• Стратегии-2030.

Кудрин в своё время успел поучаствовать в работе по Стратегии-2024, однако документ даже не был толком опубликован. Но, может быть, наработки тех времён можно предложить к реализации сегодня?

"Сразу скажу, что мы не участвовали в редакции этой Стратегии, нас приглашали на обсуждение некоторых уже конечных параметров, в том числе о мерах по борьбе с бедностью. В этом смысле мы поучаствовали, но разработчиками не были, что к лучшему, поскольку Счётная палата должна сохранять независимость. Нужно оставаться непредвзятыми, чтобы потом проводить аудит.

Пока рано говорить о наших разработках по борьбе с бедностью, поскольку я не знаю, какой будет окончательный вариант. К 1 июля правительство должно представить комплексный план по решению этой проблемы. Могу сказать, что участвую в этой дискуссии", — отметил Кудрин.

Также, продолжил Кудрин, есть меры, благодаря которым реально снизить бедность вдвое до 2030 года. Так, нужно активнее задействовать адресность: людям с двумя домами и машинами, понятно дело, рассчитывать ещё и на помощь государства не стоит.

"Если исключить таких получателей, то останутся люди, которым государство может быстро помочь поднять уровень жизни", — уверен Кудрин.

Интересно, что при этом власти ранее приняли достаточно "мягкий" свод правил о "детских" выплатах (на детей от 3 до 7 лет). Например, вышеуказанные люди с двумя квартирами и машинами также могут получить деньги. Так что с чем-то стоит быть и пожёстче, считает Кудрин, но важно обойтись без потрясений.

"Я согласен, что с чем-то нужно быть и пожёстче. Но социальные реформы нужно проводить без революций, в том числе с учётом сохранения определенной стабильности. Всё-таки для начала нужно приучить людей к адресности, что оправдывает более мягкий подход", — считает председатель Счетной палаты

К слову, о "мягком" подходе: ранее власти РФ ввели новый подход к расчёту прожиточного минимума. Теперь, как известно, он считается через медианный доход, тогда как раньше "мерилом" служила потребительская корзина. И в Счётной палате была замечена интересная "смена курса": сначала специалисты ведомства такой подход критиковали, а потом решили мнение "подкорректировать". Почему?

"Первоначально мы получили информацию о новой методике без достаточных расчётов. И мы действительно ответили, что в таком виде не готовы согласиться.

Поэтому Минтруд подготовил расчёты по различным сценариям, к нам приезжал замминистра с пояснениями каждой цифры. Мы тоже сделали свои расчёты.

И убедились, что, скорее всего, даже при снижении темпов экономического роста или даже при отрицательном показателе ВВП в какие-то годы прожиточный минимум практически не снижается. И сам показатель медианного дохода ведет себя стабильно и, как правило, растёт.

Здесь есть другая проблема, на мой взгляд: потянет ли федеральный бюджет и бюджеты субъектов всё время растущий уровень прожиточного минимума?

До сих пор ряд регионов не пересматривали этот показатель годами, по шесть-семь лет, а цены растут. Мы считаем, что новая методика имеет право на жизнь и её можно использовать. Мы продолжаем над этим работать.

Потому что, скорее всего, на основе этого подхода будет разработан другой критерий бедности. Он не будет совпадать с прожиточным минимумом в том виде, как сейчас", — объяснил Кудрин.

Остановка не по требованию: пойдут ли налоги "в горку"

Переходя к мерам господдержки: снова "на волне" льготная ипотека. О необходимости её продления Кудрин сообщил следующее: какое-то время "продлёнку" держать стоит, но затем важно заняться её "сокращением", чтобы пользоваться ей смогли только определённые категории.

 

Также в России замечена тенденция к увеличению налогов. НДФЛ с высоких зарплат стал больше, появился новый налог — на большие вклады. Однако не стоит забывать — налоги в РФ в среднем ниже, чем в странах Европы.

"Правительство после повышения НДС и ряда других налогов в 2018 году заявило, что на этом останавливается, объявив мораторий на повышение налогов на шесть лет.

Это очень важно для инвесторов, которые, просчитывая свои проекты, должны понимать, что на ближайшем горизонте не будет изменений, чреватых дополнительными издержками. Изменение, даже самое мелкое, всех нервирует.

С этого года проведены изменения по НДПИ, подоходному налогу, они минимальные. Я бы даже сказал, что самые минимальные из тех, которые могли бы быть, рассматривались куда более существенные изменения.

На этом, на мой взгляд, нужно остановиться", — сообщил Кудрин.

Также политик дал прогноз по ВПП: заветный показатель будет расти, уверен он, однако вряд ли сильно.

"В целом в плюс по ВВП мы точно выйдем. Просто не в такой большой, как хотелось бы. Уже по данным I квартала видно, что вряд ли будет 3%, хотя близко к этому. Всё зависит от дальнейшего развития пандемии", — заключил Кудрин.

К вам едет аудит: об эффективности работы СП

 

Конец мая ознаменуется важной для Кудрина датой: вот уже три года он руководит Счётной палатой.

"Когда я приходил в Счётную палату, я, с одной стороны, понимал, что эта бюджетная система, бюджетная сфера мне достаточно известна. Хотя работа аудитором всё-таки имеет большие особенности, и мне тоже пришлось их осваивать. Но ключевые шаги, которые нужно было сделать, были мне изначально понятны.

Вся бюджетная система требует повышения эффективности. Поэтому, когда я пришёл, одной из главных моих целей был анализ не только чисто финансовых потоков и расходов, а достигнутых результатов и причин, по которым удаётся или не удаётся их достигнуть.

Ключевым считаем для нас развитие так называемого стратегического аудита, который оценивает результаты и реализуемость, достижимость национальных целей, целей госпрограмм, нацпроектов. Доля в нашем портфеле аудиторском пока по-прежнему небольшая — около 25%, а будет, возможно, максимум 40%. Потому что большую часть всё равно мы будем осуществлять так называемый финансовый аудит, достоверность отчетности.

Миссия Счётной палаты, прописанная в её стратегии, — содействие ответственному госуправлению, его развитию. Мы пытаемся выявить системные проблемы и рекомендовать правительству их исправлять", — вспоминает Кудрин.

Из сказанного можно сделать вывод: СП занимается не только критикой, но и предложением так называемых рекомендаций. И 55% данных рекомендаций за 2020 год учли в российском правительстве.

"С середины прошлого года они все публикуются на нашем сайте. И 55% рекомендаций за прошлый год учтено правительством или, можно сказать, выполнено им.

Остаются важными мероприятия по анализу бюджета — в прошлом году было проведено 230 таких проверок, в ходе которых было выявлено нарушений на 355 млрд рублей. Это, конечно, не значит, что эти деньги похитили. Треть нарушений — ошибки в бухучёте.

Также вернули в бюджет 16 млрд рублей в 2020-м, что в три раза больше, чем годом ранее. Ещё одно направление работы Счётной палаты — цифровизация. Сейчас завершается подготовка собственной цифровой платформы Счётной палаты, которая позволит инспектору получать большее количество данных, автоматически их анализировать по заданным программам. А затем визуализировать результат и докладывать его в отчётах и депутатам, и общественности.

Я считаю, что налогоплательщики должны видеть, как расходуются их деньги.

Ещё хочу отметить, что мы получили на мировом тендере право проводить аудит международной организации ООН по развитию промышленности — ЮНИДО. Мы их бюджет теперь аудируем по новым показателям. Только что приняли участие в тендере на аудит Организации по запрещению химического оружия. Было трудно, мы не победили, уступив Индии.

Готовимся к другим тендерам, чтобы получить право проводить аудит МАГАТЭ, Интерпола, Международной антикоррупционной академиии других организаций", — уточняет вопрос Кудрин.

При этом политическая обстановка обычно при работе по таким вопросам влияния не оказывает: счётные палаты, что называется, вне политики. Однако порой предпочтения, которые можно увязать с политикой, всё-таки чувствуются.

"Я не буду утверждать, но они, конечно, чувствуются. Но я думаю, что в каких-то тендерах нам будет сложно победить, а где-то мы сможем это сделать. Как в случае с ЮНИДО, например", — считает Кудрин.

"Программирование" на высшем уровне: о госпрограммах и прозрачности

На сегодняшний день обычный человек, желающий узнать, куда идут его налоги, часто теряется перед огромной "горой" различных программ, законопроектов, нацпроектов и прочего. Не пришло ли время "урезать" всё это до какой-то стройной и понятной системы?

"Как бывший министр финансов, скажу, что, конечно, с деньгами нужно обращаться аккуратней. Аккуратней, чем даже мы сейчас это делаем.

И дело даже не в том, что меня считали прижимистым, мол, я не даю деньги, стою насмерть на пути новых проектов. Это миф, кстати.

За период, когда я был министром финансов, бюджетное финансирование всех структур, в том числе образования, здравоохранения, увеличилось в три раза, причем в реальном выражении без учёта инфляции. Помните, президент в 1999 году поставил задачу удвоить ВВП за 10 лет?

Если бы не произошёл кризис 2008–2009 годах, возможно, нам это удалось бы. Но даже с учётом катаклизма мы увеличили ВВП страны на 70%, поскольку средний темп роста экономики в нулевые составлял 5,3%, что выше среднемировых показателей.

Этот период в жизни страны, в истории даже, можно считать одним из самых успешных с точки зрения развития и методов экономической политики. Да, мы проводили в тот момент много реформ. Много не удалось, конечно, что скрывать.

Но дело в том, что в тот момент мы стали больше тратить, стало больше программ. И иногда мы стали проще относиться к деньгам: есть проблема — заливаем финансами. Говорю "мы", поскольку это были решения правительства в целом.

Но иногда проблема решается простым распределением полномочий, более качественным управлением, привлечением частных инвестиций, расширением налоговой базы: то есть сначала увеличить доходы бюджета, а потом запускать программы. Но доходы давались легко из-за положительной конъюнктуры нефтяных цен, поэтому и сложилось более легкое, чем стоило бы, отношение к деньгам.

И сейчас, пожалуй, мы находимся на пике такого подхода. Дальше всё так просто даваться не будет в силу изменения роли нефтяной экономики в мире, наших доходов от экспорта сырья. Да, в номинальном выражении они немного будут расти, но в процентах к ВВП — уже нет. В конце 2020-х, начале 2030-х спрос на нефть в мире начнет снижаться. Уже сейчас набирает темп тенденция по выходу компаний на углеродную нейтральность. К 2040-м годам многие страны снизят выбросы CO2 более чем в два раза.

Доля нефтяных доходов в процентах к ВВП и в бюджете будет всё время стабильно падать. Поэтому нам не удастся с прежней лёгкостью наращивать деньги и придётся к ним относиться более осторожно.

В связи с этим, конечно, нам нужно будет и тщательней относиться к методам финансирования разных программ. Например, мы очень много даём компаниям на разные программы, в капитал. И это в очень больших масштабах. Акционерные общества, в том числе государственные, должны сами зарабатывать при минимальной бюджетной поддержке. При этом какие-то направления, которые связаны с образованием, с здравоохранением, будут требовать больше ресурсов.

Разные задачи требуют разных подходов и методов. Но показатели результативности в отчётах правительства должны быть очень чёткими. И мы надеемся, что в том числе и благодаря нашему содействию население будет лучше понимать, куда тратятся деньги. Например, мы разработали свою методику оценки госпрограмм, которая выявила в 2019 году девять неэффективных программ, а за прошлый — уже 11. По методике правительства картина была лучше.

Но мы сумели доказать, что методику оценки госпрограмм придётся изменить. Правительство сейчас её меняет. Больше того, в течение месяца оно объявит о новом подходе к планированию и реализации госпрограмм, в том числе по подведению итогов", — объясняет Кудрин.

"Всегда с этим боролся"

Ответственность, продолжил Кудрин, на данный момент такова: если не получается выполнить какие-либо поручения президента (например, о выплатах детям), нужно отвечать на нерезультативность, и это — риск оказаться уволенным. Однако госпрограммы работают несколько иначе: они рассчитаны на большой срок и устанавливают более масштабные цели. А ответственность — скорее номинальная, и с этим надо бороться.

"С госпрограммами, которые рассчитаны на долгий срок, — три, пять, шесть лет — и устанавливают цели повышения качества жизни и здравоохранения, снижения смертности, вредных выбросов, совсем иначе. Не выполнили — пожурят максимум.

Всегда с этим боролся, ещё когда был министром финансов, всегда сдавал отчёт, кто не выполнил программы.

Но ничего не происходило. Заслушали — и положили под сукно. И сейчас часто такое происходит. Я начал настоящую битву за то, чтобы оценивалось качество программ и была оценка чиновников, которые не исполнили те или иные конечные показатели", — рассказывает Кудрин.

Так что ответственность будет — более того, эффективность работы будет влиять и на программу в целом. Например, если чиновник не выполнил цель первого этапа, на второй нужно дать меньше денег.

"Кстати, в действующем Бюджетном кодексе и сейчас содержится норма, что при неэффективном исполнении госпрограммы правительство принимает меры воздействия, в том числе касающиеся уменьшения финансирования. Мы должны научиться спрашивать за результат", — объясняет политик.

Так что шаги в направлении контроля власти страны сделали. При этом, продолжает Кудрин, лично он уверен: нацпроект, например, обязан быть целостным, то есть работы по нему должны вестись без "размывания" с другими задачами или целями. Однако сейчас нацпроекты, как в матрёшке, падают в госпрограммы — и эти госпрограммы порой имеют совсем другие цели.

"Тем не менее правительство сохраняет эту систему, немного оптимизируя некоторые подходы. Например, уменьшает количество показателей, ориентируясь на увеличение доли наиболее важных. Также из госпрограмм убирают часть финансирования, которое не связано с достижением этих целей.

Раньше, поскольку весь бюджет распределялся по программам, то какие-нибудь расходы, которые не знали, куда вставить, помещали в более-менее схожие по названию. Поэтому программы перегружены второстепенными шагами, которые не ведут к достижению ключевых показателей. Теперь, надеюсь, этого не будет. Программы станут более полноценными, мобилизованные только на достижение правильных целей. И мы сразу увидим, какие меры действительно эффективны, а какие подчинены иным задачам. Это, в том числе, была наша рекомендация или просьба к правительству", — уточняет Кудрин.

Ранее, к слову, поднимался вопрос того, насколько эффективно вообще расходуются деньги из российского бюджета. Так, Татьяна Голикова сообщила о весьма солидной цифре: если бы бюджет расходовали эффективно, то вышло бы сэкономить триллион рублей. И в целом она права, считает Кудрин.

"В прошлом году расходная часть федерального бюджета составляла порядка 20 трлн рублей, если ещё добавить субъекты — а это порядка 15 трлн — и повысить общую эффективность на 10%, то можно сэкономить почти 3 трлн. Но это, конечно, очень амбициозно.

Примем за основу, что только на федеральном бюджете пятипроцентное повышение эффективности принесёт более триллиона рублей. Это вполне разумная и достижимая задача. Конечно, повышать эффективность равномерно везде не удаётся. Есть отрасли, где нам удастся добиться повышения на 20-30%.

Но это не значит, что высвободятся деньги, просто будет больше результат", — заключает Кудрин.