Что кроме девальвации?

Высокие цены на нефть дали нам четыре благоприятных года — с весны 1999 до, вероятно, середины-конца 2003. Однако наша исполнительная власть не только не использовала колоссальные дополнительные доходы для модернизации экономики и оздоровления общества, но и сочла стихийное восстановление производства результатом своих действий — незначительных и хаотичных. Её кипучее бездействие делает общество беззащитным перед последствиями ожидаемого после окончания войны в Ираке удешевления нефти.
Даже в благоприятных внешних условиях игнорирование государством своих неотъемлемых обязанностей, таких как стратегическое планирование, развитие инфраструктуры, поддержка бедных, защита собственности и пресечение монопольных злоупотреблений, тормозит развитие и усугубляет неконкурентоспособность экономики, которая может компенсироваться лишь за счет периодических разрушительных девальваций.
В 2002 году Россия вернулась к характерной для 1995-1998 годов модели развития за счет внешних источников при стагнации ориентированного на собственный рынок производства. Эта модель чревата сначала торможением развития, затем дезорганизацией общественного производства, затем — новой девальвацией.
Любые действия должны исходить из российских реалий и учитывать в том числе складывание в 2000-2002 годах новой институциональной структуры российской экономики, основанной на крупных корпорациях и региональных властно-хозяйственных субъектах и обязанность государства решать все проблемы, которые не может решить общество без его помощи. Причем незрелость и пассивность российского общества делает "поле ответственности" государства значительно более масштабным, чем в развитых странах Запада. Сегодня общество охвачено страхом перед произвольными отключениями тепла и света, повышением регулируемых государством цен, в первую очередь на услуги ЖКХ.
В этих условиях, критически важным является внесение существенных корректив в программы реформирования как РАО "ЕЭС России", так и остальных естественных монополий.
Прежде всего нужно добиться финансовой прозрачности естественных монополий, включая аффилированные структуры, контроля за структурой их издержек и обоснованностью тарифов.
Реформа ЖКХ должна быть сведена к оплате престижного жилья, демонополизации, принуждению местных властей к модернизации коммунального оборудования, дающего высокую и быструю экономию, изъятию сверхприбылей у монополий коммунального хозяйства. Следует предоставлять госгарантии на кредитование использования энергосберегающих технологий в ЖКХ и восстановление его инфраструктуры на основе этих технологий.
Реформа должна идти за счет снижения издержек монополий ЖКХ — ДЭЗов, водоканалов, газовых и электрических распределительных сетей. Если она будет по-прежнему направлена на изъятие денег у населения, она приведет к росту не эффективности этих монополий, но их аппетитов и, напротив, к дальнейшему снижению их эффективности.
Во-вторых, необходимо реализовать положение Бюджетного кодекса об обеспечении минимальных социальных стандартов для каждого региона. Переориентировать финансовую помощь регионам на исполнение растущей и одинаковой для всех бедных регионов части этих стандартов. В отношении обеспечения регионального прожиточного минимума это по сути будет реализацией права граждан на жизнь.
Это впервые поставит финансовую помощь регионам на объективный фундамент: бюджетная обеспеченность будет сравниваться не с абстрактным среднероссийским уровнем, как сейчас, но с объективно обусловленными минимальными стандартами.
Далее, органы местного самоуправления должны создаваться на добровольной, а не принудительной основе, по поселенческому, а не территориальному принципу.
За местными бюджетами должны быть закреплены источники дохода, достаточные для их функционирования. При этом необходима процедура, по которому региональные власти имеют возможность отрешать от должности избранного главу местного самоуправления при его неспособности исполнять свои обязанности.
Официальная политика призвана создавать условия для экономического развития — макроэкономической стабильности, снижения налогов и административных барьеров. Этого совершенно недостаточно: без создания правильной, созидательной мотивации самые благоприятные условия не будут использованы субъектами рынка. Так, в 2001-2002 годах оказалось, что рост финансовых ресурсов предприятий "при прочих равных условиях" стимулирует не инвестиции, а потребление и бегство капитала. Созидательную мотивацию в обществе создаст начало решения государством назревших структурных проблем.
Будучи не в состоянии ясно сформулировать свои цели исполнительная власть хватается за наиболее примитивные, выражаемые количественно и гарантированно решаемые. При этом в силу личной, интеллектуальной и эмоциональной зависимости некоторых наших "реформаторов" от Заграницы ключевой целью стала выплата внешнего долга любой ценой.
Следует установить, что после достижения суммой госдолга приемлемого уровня, а с учетом качества, стоимости обслуживания и сроков погашения этот уровень уже достигнут, его снижение может осуществляться лишь при решенности более приоритетных задач.
Средства, являющиеся потенциальным профицитом, должны направляться на восстановление инфраструктуры, так как в целом частный капитал в обозримом будущем гарантированно не будет вкладываться в нее на приемлемых для России условиях, и на проведение административной реформы. С этим согласны все, даже МВФ, — но только не наша исполнительная власть!
Нужна Программа развития производительных сил, определяющая направление развития инфраструктуры и задающая условия развития национальному бизнесу.
Составными элементами этой Программы должны стать:
- Энергетическая стратегия, нацеленная на обеспечение максимально эффективного использования энергоресурсов;
- Транспортная стратегия, обеспечивающая в том числе запуск через территорию России новых транзитных маршрутов;
- Технологическая стратегия, определяющая, какие технологии государство будет развивать, а какие — импортировать и задающая ориентиры политике в сфере образования. Она должна создать механизм широкомасштабного поиска и внедрения технологий.
Для реализации Программы развития производительных сил необходимы система госгарантий и инвестиционных кредитов и жесткий механизм контроля за ними на основе эффективно работавшего в СССР механизма проектного финансирования. Этот подход соответствует степени развития рынка в России и мотивации частного капитала, который в необходимых масштабах в инфраструктуру в обозримом будущем не пойдет.
К сожалению, при всей привлекательности и справедливости идеи немедленного изъятия природной ренты у экспортеров сырья сегодняшнее государство сейчас не готово к ее реализации, в том числе по причине тотальной коррупции в госаппарате.
Более того, лозунг "изъятия сырьевой ренты" по-видимому запоздал: в условиях падения мировых цен на нефть и другое сырье он может лишить российский сырьевой сектор необходимых для развития средств.
Поэтому первоочередной задачей является оздоровление и модернизация государства. Госаппарат мало очистить от людей, искренне считающих своей Родиной место расположения своего банковского счета; его необходимо не на словах, а на деле реструктурировать, убрав ненужные либо дублирующие друг друга звенья и добавив необходимые, но уничтоженные в ходе реформ.
Необходимо помнить, что национальный бизнес — слой организаторов, менеджеров и хозяев производства — является такой же производительной силой, как и промышленное оборудование. Поэтому государство должно не враждовать с ним, но ставить его на службу обществу, ставя его в условия, когда его интересы полностью соответствуют общественным.
Грубое насилие, связанное с попыткой прямой экспроприации ста процентов сырьевой ренты, способно лишь спровоцировать конфликты, подорвать промышленное развитие и подтолкнуть массовое бегство капитала из страны, — тем более, что только что завершилось разрушение системы, способной сдерживать это бегство.
Задачей государства на сегодняшний день является создание системы гарантий, стимулирующих инвестиции сырьевой ренты ее нынешними обладателями в необходимые для общественного развития проекты, включая систему ЖКХ и другие инфраструктурные отрасли, а также газодобычу и новые высокотехнологичные производства.
Источниками этих гарантий должны стать бюджетный профицит, ограничение масштабов воровства и неэффективного использования бюджетных средств, кредиты госбанков.
Главная причина слабости инвестиционного роста и отсутствия межотраслевого перелива капитала — немыслимая для рыночной экономики незащищенность права собственности, делающая неприемлемо рискованным любые инвестиции без административного контроля за их объектом.
Первейшими шагами по обеспечению этого права являются:
- внесение в Закон о банкротстве изменений, обеспечивающих декриминализацию процедуры банкротства с учетом накопленного опыта принудительных и искусственных банкротств;
- обуздание коррупции и прекращение беспредела в судах, дополнение судебной реформы мерами, направленными на эффективность решений судов в хозяйственной сфере. Так, арбитражный судья должен получать высокую зарплату, максимальная сумма рассматриваемого им иска должна ограничиваться в зависимости от его квалификации, время рассмотрения дела должно быть ограничено, нарушения с его стороны должны вести к пожизненному запрету на любую юридическую деятельность, а работа арбитражных судов должна быть гласной;
- обеспечения прозрачности структуры собственности.
Развитие России тормозит безудержный произвол монополий на всех уровнях, в том числе объединенных с различными органами госуправления неформальными связями. Комплексная антимонопольная политика должна обеспечивать:
- быстрое и неотвратимое наказание за злоупотребление монопольным положением (особо нетерпимая ситуация сложилась на рынке лекарств), включая длительный "профилактический" контроль за их издержками и ценами;
- реструктуризацию естественных монополий и рост их тарифов (включая тарифы ЖКХ) только при условии обеспечения их финансовой прозрачности (включая аффилированные структуры);
- нормализацию работы фактически бездействующего под прикрытием отдельных "громких дел" Министерства антимонопольной политики.
Следует создать инспекцию по ценам, которая будет вести мониторинг цен наиболее значимых рынков товаров и услуг и реагировать на резкие колебания цен, временно устанавливая их предельный уровень, в том числе и ниже максимально достигнутого. Необходимость подобного механизма, существующего, например, в Германии, связана с разрушительностью резких скачков цен. Антимонопольное расследование не нейтрализует их в силу своей длительности: пока удается доказать факт монопольного злоупотребления, проходят порой годы, в течение которых экономике наносится невосполнимый ущерб. Кроме того, в целом ряде случаев злоупотребления монопольным положением недоказуемы, а часть спекуляций проводится не монополистами и без сговора.
В России произошла и продолжается катастрофическое разрушение человеческого капитала. Входящие во взрослую жизнь "дети демократии" по сути являются детьми национальной катастрофы последнего десятилетия — в массе своей они не имеют реальных знаний и навыков и даже здоровья, лишены каких бы то ни было социальных ориентиров. Необходимо стимулирование рождаемости, включающее как минимум достаточное для минимального содержание ребенка пособие, увеличивающееся с каждым последующим ребенком, и налоговый вычет на каждого из родителей. Надо установить жесткий контроль за качеством здравоохранения и образования. Ввести практику возмещения ущерба, нанесенного вследствие врачебных ошибок и некачественного образования. Обеспечить более качественную медицинскую помощь неимущим. Создать систему действительно бесплатного высшего образования для талантливых представителей неимущих. Это необходимо, так как 70 лет назад даже такой аристократ, как Черчилль, писал, что общество должно использовать таланты всех социальных слоев.
Основа общественной самоидентификации, необходимой в условиях глобальной конкуренции, — культура. Нужно не пытаться остановить ее развитие, например, законом о языке, но сохранять и развивать ее. Следует более четко определить идеи и настроения, внедряемые государством, и предоставлять конкурсные госзаказы на производство соответствующих фильмов, телевизионных и радиопрограмм, как это делало, например, американское государство в отношении Голливуда во время Великой депрессии и в 30-е годы ХХ века.
Разумным также представляется стимулирование иммиграции и получения российского гражданства для русских из ближнего зарубежья, стимулирование получения гражданами стран СНГ образования в российских ВУЗах.
Необходимо ужесточить наказание для наркоторговцев, террористов и убийц и в то же время смягчить условия наказания за мелкие правонарушения. Группировать содержащихся в СИЗО и местах заключения по характеру преступлений, не допуская совместного содержания рецидивистов и впервые судимых. Облегчить и упорядочить содержания в СИЗО и местах заключения. Ограничить сроки пребывания в СИЗО.
Нужна действенная защита от милицейского произвола, очищение правоохранительных и силовых структур от коррумпированных, разложившихся и психически неустойчивых элементов.
Наконец, для эффективной борьбы с коррупцией нужно отделение ее жертв от организаторов: отделение предпринимателя, попавшего (хотя бы и с удовольствием) в сети незаконных поборов, от чиновника, расставляющего эти сети. Секрет эффективности антикоррупционных операций в том, что жертва коррупции, помогающая ее искоренению, сохраняет не только свободу, но и доброе имя. При этом борьба с коррупцией должна опираться на реформу госуправления. Ведь обуздать коррупцию можно, лишь устранив порождающие ее условия.
Необходимо, во-первых, применять для защиты национального рынка все меры, разрешаемые ВТО, включая нетарифные ограничения, так как ограничение импорта товаров есть стимулирование иностранных инвестиций.
Запретить импорт за счёт бюджета (за исключением уникальной и при том жизненно необходимой продукции, перечень и объем закупки которой утверждается отдельным приложением к бюджету) — это не противоречит даже правилам ВТО.
Следует установить упрощенный механизм уплаты пошлин: уплата с единицы транспорта в зависимости от типа груза с последующим выборочным контролем. Это резко повысит доходы бюджета за счет сокращения взяток таможенникам. Устанавливать импортные пошлины на детали и комплектующие на более низком уровне, чем пошлины на полуфабрикаты, а на полуфабрикаты — чем на готовую продукцию ("эскалация тарифов"). Пошлины на ввоз оборудования, которое не предполагается производить в ближайшие годы, не взимать.
Необходимо создать комплексную и разветвленную систему поддержки экспорта, в том числе при помощи его кредитования и гарантирования государством. Допускать на рынок страховых и пенсионных услуг зарубежные банки, страховые и пенсионные компании сверх существующих квот при условии полного инвестирования полученных ими средств в экономику России.
Государство должно регулировать сферы, в которых рыночное саморегулирование не существует либо недостаточно. Сегодня в эту категорию попадает и инвестиционная сфера.
Основные каналы стимулирования инвестиционного спроса известны: Это гарантии и инвестиционные кредиты со стороны госбанков, покупка Центробанком через своих финансовых агентов нерыночных госбумаг с последующим инвестированием средств, в том числе через госбанки, переучёт Центробанком векселей экспортёров (выданных под экспортные контракты), получателей госзаказа (выданных под госзаказ) и операторов согласованных с государством инвестиционных проектов, гарантирование госбанками инвестиций в реальный сектор.
Необходимо сокращение мобилизационных мощностей до необходимого с учётом современных условий минимума.
При реструктуризации долгов предприятий перед бюджетом и оздоровления предприятий следует формировать крупные корпорации, охватывающие технологически связанные цепочки предприятий (и ликвидирующие посредников). Механизмы формирования здесь таковы:
- размещение счетов предприятий, реструктурирующих долг перед бюджетом, только в банках — финансовых агентах государства;
- содействие путём обучения кадров, предоставления методических материалов и юридической поддержки, а также внешнего давления, направленного на вытеснение посредников формированию системы взаимодействия крупных предприятий с мелкими и средними, работающими по их заказам или являющихся потребителями их продукции;
- передача пакетов акций предприятий, находящихся в государственной собственности и объединённых единством технологического процесса, в управление специализированным компаниям.
Важно дать инвесторам гарантии неухудшения всех определяемых государством условий их деятельности, включая обязательные платежи в бюджет, в течение первых 5 лет реализации каждого проекта.
Представляется целесообразным установить в качестве главного приоритета развитие информационных и связанных с ними технологий, выделить в качестве приоритетных направлений, которые, подобно "локомотивам", смогут обеспечить развитие значительных секторов экономики:
- реконструкцию автомобильных дорог;
- строительство типового жилья;
- распространение технологий энергосбережения;
- переработку, транспортировку и хранение сельхозпродукции;
- сохранение и развитие высоких технологий.
При этом предприятия — получатели госпомощи, даже если государство не дает деньги, а вводит защитные тарифы, или помогает в реструктуризации отрасли, или содействует повышению качества бизнеса, обязаны брать на себя встречные обязательства по удовлетворению общественных интересов, и отвечать перед государством, в том числе и своим имуществом, за их исполнение.
Цены, затраты и зарплату целесообразно регулировать переговорами между производителями и потребителями при посредничестве правительства в рамках межотраслевых коллективных соглашений и соглашений между работодателями, правительством и профсоюзами.
Помимо этого необходимо подготовить и начать реализовывать программу комплексной модернизации ВПК, предусмотрев развертывание широкомасштабного производства современных, уже подготовленых для производства и возобновление разработки новых передовых систем вооружений.
Следует также провести реструктуризацию всех неурегулированных долгов предприятий бюджетам и внебюджетным фондам. При нарушении ее условий контрольный пакет акций предприятия должен быть продан на аукционе, при необходимости должна быть осуществлена дополнительная эмиссия акций. Положение об этом и последующих действиях должно быть включено в соглашение о реструктуризации.
Если предприятие не куплено на аукционе, его контрольный пакет мог бы быть передан в госсобственность, долги предприятия заморожены на 5 лет, а предприятие передано во внешнее управление с разработкой плана оздоровления. Если этот план не утверждается органом госуправления либо нарушается, управляющая компания меняется, а деятельность прежней расследуется.
Группы внешних управляющих, план которых не утверждается либо нарушается, лишаются права профессиональной деятельности и направляются на обязательную переподготовку за свой счет.
При подготовке планов оздоровления государство должно учитывать необходимость восстановления единых технологических комплексов, ограничения посредников, вывода предприятий из-под криминального контроля и формирования на этой основе крупных корпораций, являющихся партнёрами государства и содействующих интеграции страны. Стратегическая цель — "выращивание" этих корпораций до общефедерального уровня и стимулирование их внешнеэкономической экспансии.
При погашении реструктурированных долгов и выполнении плана оздоровления внешние управляющие получают в собственность контрольный пакет акций, находящийся у государства, или его часть, пропорциональную возвращенному долгу. Это передаст предприятия собственникам, доказавшим свою эффективность.
Следует ускорить закрытие нежизнеспособных банков, запретить выдачу лицензий банкам, возглавляемым бывшими управляющими или высокопоставленными менеджерами неплатежеспособных банков (а также банкам, в которых крупный пакет акций или доля в капитале принадлежит владельцам неплатежеспособных банков), пока эти банки не выплатят свои долги полностью; обеспечить гарантию значительных, но только рублевых вкладов граждан (1000 минимальных зарплат и проценты в размере половины от ставки рефинансирования Центробанка) за счет Центробанка, выдающего лицензии на привлечение средств населения (он должен отвечать за свою политику); провести отбор банков — финансовых агентов государства, включив в них относительно надежные банки (не менее пяти на федеральный округ), согласные на жесткий контроль государства; разрешать предприятиям, реструктурировавшим свои долги бюджетам, во время действия договора о реструктуризации иметь счета исключительно в банках — финансовых агентствах государства.
Наконец нужно ограничить либерализацию валютного регулирования облегчением притока капитала в страну, нужно зафиксировать минимальный уровень непроцентных расходов федерального бюджета в процентах к ВВП с поквартальным получением недостатка средств за счет нерыночных займов, при необходимости выкупаемых Центробанком или госбанками (включая росзагранбанки), переучёта Центробанком векселей первоклассных заемщиков в рамках промышленной политики, обеспечения принадлежащими Центробанку банками согласованных с государством инвестиционных проектов (банки выбирают проекты в определенных государством направлениях и имеют возможность отказа от участия в программе).
Следует оценивать деятельность Минфина по минимизации неиспользуемых остатков бюджетных средств и по степени пропорциональности исполнения различных расходных статей бюджета; установить, что договора о неконкурсных госзакупках являются ничтожными сделками. Проводить конкурсы только с учетом стоимости транспортировки до бюджетного потребителя; создать единую систему мониторинга и управления госдолгом, включая долги регионов, местных властей, предприятий и банков. На ее основе разработать и принять программу погашения государственного долга.
Наконец, нужно завершить установление контроля государства за федеральными внебюджетными фондами, а также в части региональной политики установить "пороговый", растущий от года к году уровень финансовой прозрачности, без достижения которого регион теряет право на любую финансовую поддержку. Нужен прямой контроль государства за расходованием регионами всех видов финансовой поддержки федерального центра. Поддержка, не предусмотренная бюджетом, должна обуславливаться временной передачей федеральному центру части полномочий региональных властей.

Институт проблем глобализации (ИПРОГ)

(подготовка к печати Антона Сурикова).