О промышленной политике государства

За последние два годы мы узнали много новых имен, появившихся рядом с хорошо известными старыми должностями. Однако в области идей, не вполне коррелирующей с кадровой политикой, столь заметных перемен не произошло. Все так же за ответами на извечные российские вопросы мы обращаемся к людям, давно и прочно вошедшим в «ведущий слой общества», и неоднократно доказывавшим свое право принадлежать к этому тонкому и чрезвычайно чувствительному слою. Один из таких людей – Юрий Маслюков, председатель думского комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, встретился с обозревателем ПРАВДЫ.Ру Анатолием Барановым.

- Юрий Дмитриевич, складывается впечатление, что в области стратегии развития отечественной экономики все еще 1991-й год, все, как и 10 лет назад рассуждают о том, куда идти, что делать… Не кажется ли вам, что общественное раздумье несколько затянулось?

- Да, рассуждения идут в основном в самом общем плане. Обсуждаются некие стратегии, какие-то общие, сугубо надстроечные процессы. Это все очень нужно, но как-то выглядит не слишком конструктивно. А ведь наряду с дискуссией о макроэкономической стратегии (которая сама по себе не обеспечит ускорение темпов экономического роста страны), существуют конкретные задачи, решение которых возможно уже сегодня и которые будут работать на экономический рост. Никакая, даже самая развитая рыночная среда, не может сама по себе решить стратегические вопросы развития без активной роли государства.

Прежде всего, России как никогда нужна проработанная до конкретных механизмов комплексная стратегия модернизации промышленности. Сегодня ситуация такова, что заменить устаревшие на 70-80 процентов основные промышленно-производственные фонды просто невозможно. Выход один - это модернизация промышленности, основанная на внедрении современных систем контроля и управления технологическими процессами. Причем научно-технические вопросы здесь практически решены. Это позволит снизить давление на бюджет, повысить возможности импортозамещения.

Однако без активного участия государства и последовательной государственной политики в этом направлении, провести такую модернизацию и тем самым повысить технологический уровень уже существующего оборудования при минимальных затратах невозможно.

Например, внедрение современной системы управления технологическими процессами с использованием средств вычислительной техники и информатики позволит обеспечить загрузку приборостроительных и электронных производств. При этом затраты составят около 10 процентов от стоимости закупаемого оборудования, а научно-технические разработки вообще уже проведены.

- В свое время вы уже говорили, что важнейшим элементом стратегии модернизации должна стать программа развития производительных сил России. Что она собой представляет?

- Здесь есть отраслевой и региональный аспекты. В тех направлениях, где самостоятельной активности бизнеса недостаточно для достижения необходимых для комплексной модернизации результатов, ее необходимо стимулировать мерами государственного регулирования - от традиционного для развитых стран стимулирования экспорта до прямых государственных гарантий.

Программа развития производительных сил должна стать стержнем промышленной политики России, без которой вступление в ВТО даже на самых льготных условиях будет преждевременным. Государство просто не будет знать, какие отрасли защищать, а какие нет. Чтобы понять это, частью промышленной политики должна быть технологическая политика, определяющая, какие технологии государство будет развивать и создавать, а какие – импортировать, прекращая ведущиеся разработки как заведомо неконкурентоспособные.

Соответственно - это окажет влияние на все отрасли экономики, от добычи и переработки сырья до науки и образования, и будет задавать объективные ориентиры торговой политики.

- Но существует проблема естественных монополий, к которым общие подходы зачастую неприменимы.

- Стратегия развития монопольных отраслей занимает особое положение. Это составляет сегодня основу экономики, и поэтому должна быть создана в государственных масштабах система ориентации этих отраслей на использование отечественного оборудования и техники, вместо закупок по импорту.

Эту задачу может решить только государство. Сбалансированное использование уже имеющихся мощностей для этих целей с учетом модернизации позволит повысить их применение на 60-70 процентов, что кардинально скажется на макроэкономических показателях, занятости и реальных доходах населения.

- В такой ситуации государство должно выступать как крупнейший инвестор. Это связано с массой субъективных и объективных трудностей. Пожалуй, субъективные тут даже оказываются на первом плане.

- Политика государства в области Государственных капитальных вложений должна быть направлена на решение общей задачи наращивания объемов производства и увеличения темпов экономического роста. Это основное и принципиальное положение.

Недостаточное финансирование Государственных капитальных вложений в бюджете объективно увеличивает их стоимость и поэтому государство должно научиться использовать их с максимальным эффектом. Одним из общих направлений совершенствования государственной политики в области государственных капитальных вложений является совершенствование организации бюджетного процесса. Механизмы бюджетного планирования, которые используются правительством Российской Федерации в настоящее время, совершенно непригодны для реализации значимых для государства долгосрочных программ, так как направлены лишь на текущее финансирование.

В качестве первого шага необходимо в федеральном бюджете сконцентрировать все расходы капитального характера в одном разделе бюджета. Это позволит, во-первых, наглядно видеть наши финансовые возможности по капитальным расходам в текущем году и, во-вторых, усилить контроль над целевым использованием финансовых средств.

Вторым направлением является переход к среднесрочному финансовому планированию инвестиций, когда бюджетные полномочия определяются в федеральном бюджете не на один год, а на два или более. Это позволит реализовать, заложенную в Бюджетном Кодексе идею Бюджета развития и придаст инвестиционной политике долгосрочный характер, создаст уверенность у субъектов хозяйственной деятельности, придаст стабильность и улучшит инвестиционный климат.

- Мы говорили о двух аспектах проблемы, региональном и отраслевом. Проблемы отраслей же остались вне обсуждения.

- Минерально-сырьевая база и дорожное хозяйство страны являются только двумя примерами важнейших отраслей, по которым руководство государства должно в самые короткие сроки принять решения в области государственных капитальных вложений.

Переход экономики страны к устойчивому инновационно-технологическому развитию может быть обеспечен в среднесрочной перспективе за счет финансовых средств от эксплуатации топливных и других минерально-сырьевых ресурсов.

Однако, рост российской экономики в дальнейшем может столкнуться с ресурсными ограничениями, связанными с тем, что объемы добываемого сырья будут недостаточны для одновременного обеспечения отечественной обрабатывающей промышленности, социальной сферы и потребностей экспорта. Россия и сегодня испытывает дефицит в 20 видах стратегического минерального сырья, в том числе такого, как уран, марганец, хром.

- Возможно ли появление частных структур или структур в составе крупных компаний, которые бы занимались разведкой полезных ископаемых?

- Разведку стратегического сырья может вести только государство. Нефти, на которой базируется весь наш бюджет, каждый год добывается вдвое больше, чем приращивается разведанных запасов в недрах.

Нужна государственная поддержка геологии, как в форме государственного заказа, так и через установления обязательств добывающих компаний приращивать разведанные запасы сырья в недрах. Другого пути я тут не вижу, и никакой «невидимой руки рынка» в этой сфере не возникнет.

- Есть еще одна отрасль, которая как бы естественным образом требует участия государства – это дорожное хозяйство.

- Дорожное хозяйство вообще требует постоянной заботы государства и всех уровней властей. Это еще одно из важнейших направлений государственной политики. Эта отрасль вместе с обслуживающими отраслями объективно является потенциалом для постоянного наращивание числа рабочих мест. Задача государства постоянно совершенствовать организацию дорожного хозяйства. Здесь и вопросы организации собственно финансирования дорож-ного хозяйства, вопросы совершенствования управления комплексом технологических проблем, включая и вопросы лизинга оборудования.

При этом для максимальной эффективности использования всех ресурсов целесообразно рассмотреть вопрос о придании координирующих функций по всем направлениям развития дорожного хозяйства страны федеральной дорожной службе государства, находящейся сейчас в составе Минтранса России. Только в этом случае возможна наиболее эффективная координация работ, а следовательно и оптимальное использование средств.

- Есть несколько крупных вопросов военно-технической политики и управления военно-промышленным комплексом, которые если и проговариваются людьми, облеченными исполнительной властью, то как-то вскользь, обобщенно. Так, будто это не вопрос, касающийся всех граждан страны, прямо или опосредованно.

- Ну, тут объяснение простое - существующая схема управления оборонно-производственным комплексом страны неэффективна ни с точки зрения финансовой, ни с точки зрения управления. Здесь должен быть единый координирующий орган.

Такой орган координировал бы ход работ по Государственной программе вооружений, в том числе и в части создания техники и технологии двойного назначения с работой по гражданским научно-техническим про-граммам в области новейших технологий, вопросы военно-технического со-трудничества.

Поэтому необходимо создать Государственную комиссию, как постоянно действующий орган исполнительной власти при Правительстве Российской Федерации. В этом случае мы имели бы двухзвенную систему управления - Государственная комиссия и холдинги.

Военно-техническое сотрудничество - пример государственной моно-полии, в котором очень ярко отражаются все недостатки существующей системы: излишняя централизация и бюрократизация. Все это снижает конкурентоспособность, препятствует полноценному военно-техническому сотрудничеству, включающему помимо собственно поставок вооружения и военной техники, также обслуживание, поставку запасных частей и последующую модернизацию. Эти вопросы могут эффективно решаться через холдинги, имеющие право самостоятельного выхода на внешний рынок, при сохранении контроля со стороны Государственной комиссии.

- Кто должен решать эти вопросы?

- По моему мнению, существует ряд крупных вопросов в сфере военно-технической политики и управления военно-промышленным комплексом страны, которые требуют решения непосредственно от президента страны.

Во-первых, действующий бюджетный процесс не позволяет эффективно управлять крупными долгосрочными программами создания сложных наукоемких образцов вооружения и военной техники. Федеральный бюджет принимается на один календарный год, поэтому и заказчикам, и промышленности приходится «выдумывать этапы», заканчивающиеся 31 декабря, чтобы получить очередную порцию финансирования. В данной связи необходимо осуществлять управление и финансирование долгосрочных программ на всем жизненном цикле: «НИР - ОКР - создание объекта - подготовка серийного производства - серийное производство - эксплуатация в войсках - утилизация».

Во-вторых, отсутствуют финансовые резервы, позволяющие немедленно развернуть работы при прорыве в какой-либо области создания средств вооружения и военной техники, где все решают сроки их создания и оснащения ими войск.

В настоящее время в высшем звене исполнительной власти нет органа, который бы постоянно занимался вопросами формирования военно-технической политики государства и ее реализации. Это и анализ средств вооружения и военной техники, находящихся в арсеналах армий передовых стран мира, и сопоставление их количества и тактико-технических характеристик с параметрами аналогичных российских средств, и оценка сроков создания и поступления в войска средств вооружения и военной техники, находящихся в разработке у передовых стран мира. Требуется проводить их сравнение с отечественными средствами, находящимися в разработке, нужно принимать соответствующие оперативные решения по созданию и производству перспективных вооружений, разработке план-графиков всех этапов жизненного цикла средств вооружения и военной техники и принятию экстренных оперативных мер по выполнению этих план-графиков и по управлению научно-техническим уровнем. То есть в постоянном режиме надо принимать меры по изменению тактико-технических требований, по прекращению неперспективных ОКР и по началу полномасштабных ОКР по прорывным направлениям. Ну что еще?.. Нет даже систематического анализа экспортного потенциала создаваемых систем и комплексов.

- За последние 10 лет структура управления военно-промышленным комплексом неоднократно менялась, а положение в этой области при этом лишь ухудшалось. Вы же говорите о необходимости новых перемен. Как быть, чтобы перемены, как всегда, не оказались только к худшему?

- Необходимо, чтобы работа по указанным выше проблемам велась на уровне высшего органа управления государством. Воля нужна. И квалификация, чтобы руководить, сообразуясь при этом с учетом мнений заказчика и промышленности.

Необходимо создать при правительстве Российской Федерации на новой основе, в новых экономических условиях Государственную комиссию как постоянно действующий орган правительства с вышеперечисленными обязанностями и ответственностью перед президентом.

Как я уже говорил, Целесообразно создать двухзвенную структуру: «Государственная комиссияправительства Российской Федерации - крупный интегрированный холдинг». Государственную комиссию сформировать на базе пяти оборонных агентств, сократив суммарную численность аппарата в три раза. Собственно, эти предложения уже внесены и некоторая работа в этом направлении ведется. Но я полагал бы целесообразным ускорить рассмотрение и принять меры по созданию структуры управления военно-промышленным комплексом, эффективность которой доказана практикой многих десятилетий.

- На Президиуме Государственного Совета Российской Федерации был рассмотрен ряд вопросов государственной политики в области минерального сырья и недропользования. Однако ряд проблем минерально-сырьевого комплекса, связанных с процессами глобализации, не нашли должного отражения в материалах Госсовета.

- Думаю, недооценены последствия того факта, что в истекшее десятилетие мировые инвестиционные потоки, направляемые в минерально-сырьевой комплекс, миновали Россию. За этот период за рубежом только в горнорудные проекты по добыче золота, меди, свинца и цинка вложено около 70 млрд. долл. США. Таким образом, потребности мирового рынка по многим видам минерального сырья обеспечиваются без вовлечения ресурсов России.

Следствием этого может явиться ситуация, при которой наращивание производства отечественного горно-металлургического комплекса, совпадет по времени с увеличением производства зарубежных предприятий, что негативно образом скажется на возможностях российского сырьевого экспорта. Невыгодные для России процессы последних месяцев на мировых рынках нефти и металлов иллюстрируют вышесказанное.

Требует переосмысления реализация проектов СРП по добыче углеводородов на сахалинском шельфе при сегодняшнем незначительном участии российских компаний. Иностранные инвесторы, экспортируя добываемую нефть, занимают долю рынка Юго-Восточной Азии, на которую в дальнейшем будет претендовать Россия. Целесообразно последующие СРП (Сахалин-3, 4, и т. д.) заключать только при создании финансовых условий для участия в этих проектах российских компаний.

- Тем не менее, в области минерально-сырьевого комплекса можно уверенно говорить о развитии и интеграции в мировую экономическую систему.

- Вот для устойчивого развития российского минерально-сырьевого комплекса в условиях конкуренции на мировых рынках я и считаю необходимым решить задачи межотраслевого баланса потребления топливного и минерального сырья отечественной энергетикой и обрабатывающей промышленностью, учитывающего их перспективные потребности и возможности быстрой переориентации на внутреннее потребление. Также необходимо создать институциональную среду для привлечения иностранных инвестиций в добывающие отрасли, прежде всего со стороны компаний, имеющих устойчивые доли на мировых сырьевых рынках.

- Можно ли здесь принять меры на уровне законодательной власти, или опять все упирается в политическую волю президента и правительтсва?

- При подготовке изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» уже сегодня можно изменить систему управления государственным фондом недр, разграничив полномочия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации,, определить в Законе перечень стратегических видов полезных ископаемых и закрепить полномочия по распоряжению месторождениями такого сырья за федеральными органами исполнительной власти. Сохранить за субъектами Российской Федерации право на согласования условий лицензий на пользование недрами и права на часть налоговых доходов от эксплуатации таких месторождений.

В кратчайшие сроки необходимо разработать проект федерального закона «О рациональной разработке месторождений нефти и газа», так как Российская Федерация сегодня - единственная нефтяная держава мира, которая не имеет специального нефтяного законодательства.

Пора бы завершить работу над проектом федерального закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами», поскольку отсутствие базового закона о концессиях блокирует разработку специальных законов, регулирующих применение концессионных договоров в отдельных отраслях народного хозяйства.

Естественно, по ходу решения одних вопросов, возникают следующие. Тут ничего нельзя поделать. Государство никогда не сможет стать «самодвижущимся механизмом», а соответственно и государственное управление несводимо к простой системе правил и параграфов. Здесь всегда будет очень силен субъективный фактор. Иногда переходящий в роль личности в истории.