Юрий Маслюков: в Парламент представлен несбалансированный документ

Сегодня Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год», внесенный Правительством. Обозреватель ПРАВДЫ.Ру Анатолий Баранов попросил обрисовать основные характеристики бюджета-2002 председателя Комитета Юрия Маслюкова.

- Юрий Дмитриевич, как правило, макроэкономические показатели прогноза и планируемые доходы бюджета сильно различаются у правительства и парламента. В чем суть этих расхождений в представленном проекте бюджета?

- В «Основных параметрах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2004 года» детально рассмотрен «консервативный» вариант прогноза, а во втором, «оптимистичном», приведены лишь обобщающие макроэкономические показатели.

Основное различие между двумя вариантами прогноза, «консервативным» и «оптимистичным», заключается в величине средней контрактной цены российской нефти: по первому варианту она с 24 долларов США за баррель в 2000 году сократится до среднего в 2002-2004 годах уровня в 17 долларов, а по второму - до уровня 22-23 доллара. В бюджетных же расчетах на 2002 год доходы рассчитаны исходя из цены 23,5 долларов за баррель. Оба варианта прогноза базируются на одинаковой инфляции 11-13% и предполагают одинаковый рост тарифов естественных монополий. Фактически они будут опережать рост цен в промышленности. В электроэнергетике - на 28%, оптовые цены на газ - на 22%, тарифы на грузовые железнодорожные перевозки - на 13%.

При расчете доходов бюджета на 2002 год правительство исходило из прогнозируемого объема ВВП в 10 600 млрд. рублей, не фиксируя величину среднегодовой инфляции.

При утверждении бюджета на 2001 год Государственная Дума согласилась с заведомо заниженными величиной объема ВВП 7 750 млрд. рублей и уровнем инфляции 12% в год и, тем самым, согласилась с заниженными доходами бюджета в 1 193,5 млрд. рублей, перенеся часть прогнозируемых доходов в дополнительные доходы бюджета.

Согласно данным правительства, ожидаемое поступление доходов в федеральный бюджет в 2001 году составит 1 481,4 млрд. рублей, ожидаемый объем ВВП составит 8 850 млрд. рублей и уровень инфляции - 18%.

По оценке экспертов, основанной на сохранении тенденции изменения объема ВВП по полугодиям за последние 3 года, объем ВВП 2002 года необходимо уточнить. По отчету объем ВВП за 1-е полугодие 2001 года - 4 050,4 млрд. рублей. При сохранении тенденции изменения объема ВВП во втором полугодии, прогнозируемый годовой объем ВВП в 2001 году составит 9 200 млрд. рублей, а не 8 850 млрд. Таким образом, с учетом темпа роста 104,3% (такой же как и по предложениям правительства) получаем прогнозируемый объем ВВП на 2002 год в объеме 11 035 млрд. рублей, а не 10 600 млрд. При этом доходы федерального бюджета - 1 860,0 млрд. рублей (доходы без единого социального налога). Примерно такой же результат дают расчеты и по другим параметрам. А это несколько иные, чем у правительства, цифры.

- Почему происходят такие расхождения, если обе стороны используют одну и ту же методику, оперируют одними и теми же данными? Допустим, если нефти добывается столько-то и столько-то, неужели так сложно подсчитать, какой доход это даст бюджету?

- Видимо, есть расхождения в методиках оценки. Так, одним из источников увеличения доходной части бюджета является уточнение прогнозируемого объема добычи нефти в 2002 году. Сделанный правительством прогноз исходит из добычи в 2002 году 336-338 млн. тонн нефти. Однако уже в 2001 году прогнозируемая добыча составит 338 млн. тонн. Прирост добычи в 2000 и 2001 году составлял 4%. С учетом осуществленных нефтедобывающими компаниями инвестиций в добычу в 2000 и 2001 годах (по 4,8 - 5,0 млрд. долларов США ежегодно) есть все основания ожидать ее рост и в 2002 году, как минимум, на 3%, то есть на 9-10 млн. тонн. Только это увеличит доходную часть бюджета на 20 млрд. рублей. Можно не закладывать этого увеличения в бюджет, и тогда эта сумма "всплывет" как нежданный подарок правительству, но парламент, вообще-то, не должен никому делать "подарков".

- Насколько сбалансирован бюджет-2002?

- Структура и объем средств, поступающих в федеральный бюджет (доходы, поступление средств на возвратной основе, источники финансирования дефицита бюджета), как структура и объем выплат из федерального бюджета (расходы, предоставление средств на возвратной основе, погашение внутреннего и внешнего долга) представлены в проекте бюджета неполно и нечетко. Это можно сказать уже сейчас.

Действительно, в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год», представленном правительством, Государственной Думе предстоит утвердить доходы федерального бюджета и расходные полномочия главных распорядителей средств федерального бюджета, представленные в ведомственной структуре расходов федерального бюджета, а также распределение расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов.

По расчетам Минфина, полный объем поступлений в федеральный бюджет и полный объем выплат из федерального бюджета в 2002 году сбалансированы и составляют приблизительно 2 300 млрд. рублей.

Государственной Думе предлагается утвердить поступления в объеме 1 998 млрд. рублей и выплаты в объеме 1 872 миллиардов.

Однако около 300 млрд. рублей поступлений в федеральный бюджет в его доходной части не учтены. Источниками этих поступлений являются поступление средств, предоставленных на возвратной основе (всего около 50 млрд. рублей) и источники финансирования дефицита федерального бюджета (всего около 250 млрд. рублей).

Из 430 млрд. рублей выплат из федерального бюджета Государственная Дума утверждает 126,5 млрд. рублей в соответствии с частью 3 статьи 1; 15,75 млрд. рублей в соответствии со статьей 3; 4,1 млрд. рублей в соответствии со статьей 4. По остальным источникам поступлений и выплат в проекте бюджета, в лучшем случае, представлены лишь направления средств без конкретных объемов и надлежащих расчетов и обоснований. Парламент это не может устраивать.

Тем более, что в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета вводится понятие «финансового резерва» и перечисляются источники его формирования, хотя сами источники финансирования дефицита федерального бюджета в проекте закона не определены.

- Насколько расходы федерального бюджета соответствуют ситуации с доходами?

- Необходимые расходы на социальную политику, если рассматривать их в сопоставимом с бюджетом 2001 года виде, то есть без учета средств Пенсионного фонда, выросли лишь на 30,2% при общем росте расходов бюджета на 44,1%. Объявленное повышение зарплаты работников бюджетной сферы в 1,89 раза не обеспечено доходами региональных бюджетов. Расходы на здравоохранение и науку также растут медленнее, чем общая сумма расходов, что ведет к снижению их доли в бюджетных расходах.

Проект бюджета планирует резкое сокращение доли расходов на реальный сектор в расходах бюджета с 3,8% до 2,8%. Расходы на дорожное хозяйство и сельское хозяйство уменьшаются почти на четверть.

Объем государственных инвестиций запланирован в проекте бюджета не ниже уровня ожидаемого исполнения бюджета 2001 года. Капитальные вложения на безвозвратной основе в разделе «Промышленность, энергетика и строительство» не обеспечивают финансирование большого числа пусковых объектов, так как 4,5 млрд. рублей из них направляются на восстановление экономики Чеченской Республики и еще около 5 млрд. рублей перенесены в раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней» и направлены на мероприятия в области регионального развития. Такое перераспределение приоритетов нас беспокоит, мы обещали избирателям нечто иное.

- Существует ли понимание с правительством на уровне финансирования расходов на жилищно-коммунальную реформу?

- Одной из приоритетных задач по-прежнему вроде бы остается реформирование жилищно-коммунального хозяйства. В Бюджетном послании президента указывается на необходимость переориентации средств Фонда регионального развития на восстановление инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства.

Но реформа практически сведена к росту расходов населения на соответствующие услуги. Более того, программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства до настоящего времени не утверждена правительством. В проекте бюджета предусмотрено только погашение задолженности федерального бюджета по финансированию расходов на содержание объектов социальной сферы и жилищного фонда, переданных в ведение органов местного самоуправления, в объеме 7 млрд. рублей. Это меньше фактической задолженности, составляющей по состоянию на 1 января 2002 года 12,3 млрд. рублей, а на проведение собственно реформы ЖКХ направляется лишь 5 млрд. рублей из вновь создаваемого Фонда софинансирования социальных расходов. Таким образом, поручение президента о выделении достаточных средств на проведение реформы жилищно-коммунального хозяйства правительством Российской Федерации не выполняется.

- В России, как известно, две беды. Одна из них поправимая. Как обстоят дела с финансированием дорожного строительства?

- Необходимость увеличения финансирования дорожного хозяйства подтверждена проектом Программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, который правительство одобрило только что - 30 мая текущего года. В целях обеспечения ускоренного развития сети автомобильных дорог России, правительством 28 июня 2001 года была рассмотрена и одобрена национальная программа «Дороги России ХХI века», включающая комплекс мер по совершенствованию и развитию автомобильных дорог на период до 2010 года. Однако не заметно, чтобы в проекте федерального бюджета на 2002 год вышеуказанные положения как-то реализовались. На финансирование федеральных автомобильных дорог предполагается направить 31,8 млрд. рублей, что с учетом инфляции приведет к падению объемов дорожных работ на 27% по сравнению с уровнем текущего года и на 44% по сравнению с уровнем 2000 года, что может повлечь за собой массовый выход дорог из строя.

В соответствии с проектом бюджета в 2002 году резко сокращаются объемы строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог. При минимальной потребности 20,6 млрд. рублей, на указанные цели может быть направлено не более 8,6 млрд. (для сравнения: в 2000 году - 28,1 млрд.). В этих условиях строительство значительной части дорожных объектов должно быть приостановлено, и только на их консервацию потребуется более 10,0 млрд. рублей.

В проекте бюджета не решен вопрос погашения кредиторской задолженности перед подрядными организациями за работы, уже выполненные в предыдущие годы. По состоянию на 1 января 2002 года указанная задолженность составит 2,8 млрд. рублей.

С учетом прогнозируемой 12-ти процентной инфляции реальные финансовые возможности дорожного хозяйства регионов еще более уменьшатся. При этом субвенции и субсидии на государственную поддержку дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации из федерального бюджета снижаются с 25,3 млрд. рублей в 2001 году до 22,7 млрд. рублей в проекте бюджета на 2002 год.

Сокращение финансовых возможностей территориальных дорожных фондов в 2002 году приведет не только к полному прекращению дорожного строительства в большей части регионов, но и к недостатку средств, необходимых для осуществления работ по ремонту и содержанию дорожной сети субъектов Российской Федерации. Особенно острой эта проблема будет для регионов Центрального и Северо-Западного федеральных округов.

- Честно говоря, о финансировании обороны даже страшно спрашивать: с одной стороны, все говорят о "третьей мировой войне", а с другой - мы и к первым двум были не готовы...

- О мировых войнах нам сейчас думать трудно. Хотя в проекте бюджета предусмотрены расходы по разделу «Национальная оборона» в сумме 281,97 млрд. рублей. Следует отметить, что удельный вес расходов на НИОКР, закупки и ремонт вооружения и военной техники увеличен до 28,9% в общем объеме расходов по разделу «Национальная оборона» против 24,7% в 2001 году.

Вместе с тем, как и в прошлом году, не представлен годовой срез проекта «Программы вооружений». В процессе работы над проектом бюджета предстоит выделить приоритетные направления по НИОКР и поставкам вооружения и военной техники с учетом результатов выполнения приоритетных работ, установленных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год»; мероприятий по укреплению технологической системы государственного управления; мероприятий в связи с работами, проводимыми в США, по созданию национальной ПРО, в том числе развертывание группировки «Тополь-М»; мероприятий по развитию системы ПВО и, в том числе, по системе разведки воздушного пространства в интересах ПВО и Единой системы управления воздушным движением с учетом печального опыта террористических актов в США; мероприятий по созданию систем высокоточного оружия.

Для осуществления указанных мероприятий необходимо увеличить финансирование государственного оборонного заказа.

- Важное место в проекте бюджета занимают Федеральная адресная инвестиционная программа и федеральные целевые программы. Ожидаются ли здесь позитивные сдвиги?

- Объем бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы 2002 года, определен в сумме 36,46 млрд. рублей. Кроме того, предусмотрены средства на погашение неоплаченных обязательств прошлых лет в объеме 1,31 млрд. рублей. С учетом того, что многие стройки и объекты Федеральной адресной инвестиционной программы, финансировавшиеся в предыдущие годы, не завершены и не включены в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд на 2002 год, а преимущественно здесь речь идет о социальном комплексе, возникает проблема их консервации, что требует значительных средств, которые в проекте бюджета на 2002 год не предусмотрены.

С 2002 года правительством предлагается осуществлять финансирование из федерального бюджета строек и объектов собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в объеме 4,97 млрд. рублей. Однако в представленном в проекте бюджета перечне строек нет четкого указания на вид собственности, к которой эти объекты относятся, а следовательно - по какому разделу будет финансироваться конкретная стройка?

Несмотря на заявления правительства об усилении социальной направленности Федеральной адресной инвестиционной программы на 2002 год, при абсолютном росте капитальных вложений на объекты социальной сферы до 22,33 млрд. рублей против 19,33 млрд. рублей в 2001 году, их доля в общем объеме на Программу уменьшилась с 70,7% в 2001 году до 61,2% в 2002-м.

Не удалось в проекте Федеральной адресной инвестиционной программы решить проблему «распыления» госкапвложений по многочисленным объектам, а наибольший удельный вес государственных капитальных вложений на безвозвратной основе приходится на довольно ограниченный круг центральных организаций, что видно из анализа ведомственной структуры инвестиций.

Государственные капитальные вложения в объеме 4,5 млрд. рублей по программе «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» предполагается финансировать вне программы.

В 2002 году правительство предлагает финансировать 48 федеральных целевых программ,против 133 в 2001 году. С 2002 года прекращается финансирование таких, имеющих важное народнохозяйственной значение и финансировавшихся в предыдущие годы программ, как «Реформирование и развитие станкостроительной и инструментальной промышленности России до 2005 года)», «Развитие лесопромышленного комплекса Российской Федерации (1996-2005 годы)», «Развитие медицинской промышленности» (1998 - 2000 годы и на период до 2005 года)». Однако сокращение числа программ не привело к увеличению объемов их финансирования. Более того, по ряду федеральных целевых программ объем финансирования не соответствует утвержденному на 2002 год в самих программах.

В частности, объем финансирования «Федеральной космической программы России на 22001-2005 годы», предлагаемый в проекте федерального бюджета на 2002 год, не учитывает индекса-дефлятора и приведен в ценах 2000 года. В результате финансирование НИОКР по этой программе будет уменьшено на 1993,8 млн. рублей, что, в свою очередь, приведет к невыполнению Россией в 2002 году международных обязательств по запуску космических аппаратов «Интеграл» и по созданию задела для запуска в 2003 году трех аппаратов «Экспересс-А», 6-ти грузовых и 2-х пилотируемых транспортных кораблей по программе МКС и сделает невозможным дальнейшее развитие российского сегмента МКС. Запуск аппарата «Спектр-РГ» после 2004 года невозможен из-за истечения гарантийных сроков научной аппаратуры, поставленной зарубежными странами на сумму более 250 млн. долларов США.

В целом по разделу «Исследование и использование космического пространства» объем финансирования в 2002 году на 2348,1 млн. рублей ниже, чем это определено «Федеральной космической программой России на 2001-2005 годы» и федеральной целевой программой «Глобальная навигационная система» (2002-2011 годы)».

Занижен объем финансирования по указанным выше причинам и федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России (2002-2010 годы)» на 470 млн. рублей, что не позволит завершить в полном объеме сертификацию самолета Ту-334, а также выполнить НИР по снижению шумов и эмиссии воздушных судов до международных норм ИКАО.

Из 27 программ раздела «Региональный паритет» в 2002 году к финансированию предлагается лишь 7 программ, в числе которых программа «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» с общим объемом финансирования 6,1 млрд. рублей, из них капитальные вложения - 4,5 млрд. руб. При этом ни в самой программе, ни в пояснительной записке не сказано, на восстановление каких объектов будут израсходованы эти средства.

- Честно говоря, выводы о качестве представленного в Государственную думу проекта бюджета получаются совсем уж неутешительные...

А что делать, если в Государственную Думу представленне сбалансированный документ, содержащий изъяны, как методического, так и просто количественного характера?

Основные параметры проекта федерального бюджета полностью зависят от внешних факторов и подчинены им. Объявленный профицит является простой разницей бюджетных параметров, рассчитанных на основе разных мировых цен на нефть, а не определяется внутренними факторами, такими как экономический рост, введение в строй новых предприятий и повышение их рентабельности.

Этот подход, как неоднократно отмечалось Государственной Думой, ведет к еще большей зависимости страны от внешнеэкономических воздействий, ориентации всей экономической и бюджетной политики государства исключительно на оплату внешнего долга - на решение проблем кредиторов, а не на решение проблем подъема российской экономики.

При этом, создавая, так называемый, «финансовый резерв», правительство Российской Федерации намерено само определять порядок использования этих средств без какого-либо контроля, не ставя в известность налогоплательщиков - на какие цели пойдут уплачиваемые ими налоги. Введение понятия «финансового резерва» является чисто формальным перекладыванием источников финансирования дефицита бюджета в «новый, плохо пришитый карман». Сами источники финансирования дефицита бюджета вообще не рассматриваются.

По сути, Государственной Думе предлагают утвердить лишь расходные полномочия главных распорядителей бюджетных средств, исходя из заданной правительством суммы расходов федерального бюджета без надлежащего анализа всей совокупности поступлений в федеральный бюджет.

Развитие социальной сферы не обеспечено соответствующим финансированием. Даже решение задачи повышения заработной платы работникам этой сферы не обеспечено финансированием, не говоря уже о создании материальной базы социальной сферы.

Развитие реального сектора экономики не обеспечено необходимым финансированием, хотя федеральный бюджет должен стать инструментом промышленной политики государства, направленной на решение ключевых задач реального сектора в соответствии с приоритетами развития отраслей промышленности, сельского хозяйства, фундаментальной науки, решения региональных проблем.